Por Pedro Saad.

O Pré-sal foi descoberto em 2006, um novo poço de exploração de Petróleo e tão logo houve o anúncio, o Brasil foi tomado pela euforia. Políticos do governo diziam que a descoberta inaugurava uma nova fase para o país. O então presidente Lula chegou a dizer que a camada do Pré-sal seria um “bilhete premiado”[1].

Atualmente, quase dez anos depois, o país está em crise. O desemprego alcançou 12 milhões de pessoas ao final do governo de Dilma Rousseff, à época Ministra Chefe da Casa Civil. O setor tem apresentado maus resultados e faltam investimentos. As atividades de pesquisa e inovação nos parques tecnológicos minguaram[2]. Engenheiras e engenheiros formados nas melhores universidades do país têm deixado sua área de formação e, por falta de oportunidades, aberto bancas de jornais e pequenos negócios. Diversas oportunidades de emprego deixaram de existir.

Decisões ruins que sucederam à descoberta do Pré-sal o transformaram numa ficção para a maior parte dos brasileiros. A instauração do modelo de partilha para as atividades de exploração e produção de petróleo resultaram em uma verdadeira fuga de investimentos privados, ao mesmo tempo em que a indústria do petróleo no Brasil – com pesquisadores e desenvolvimento de tecnologia nacionais – retraiu.

Para entender como o país foi da euforia ao fracasso, é necessário compreender as transformações no quadro regulatório do setor no último quarto de século. Até meados da década de 1990, a Constituição Federal brasileira dispunha que a exploração e produção de petróleo seriam monopólios da União, e que esse monopólio seria exercido pela Petrobras. De fato, a Petrobras exercia esse monopólio desde sua criação, em 1954.

Em 1995, foi aprovada uma emenda constitucional flexibilizando esse monopólio, possibilitando à União a contratação de empresas privadas, nacionais e estrangeiras, para a realização das atividades, em um ambiente competitivo. Dois anos depois, em 1997, o processo de abertura do setor de petróleo no Brasil alcançou seu amadurecimento com a Lei nº 9.478/97, instituindo o regime de concessão. Este regime concede a empresas nacionais e/ou estrangeiras o direito de explorar petróleo no país. A empresa concessionária é obrigada a pagar algumas participações governamentais. Como: pagamento do bônus da assinatura, dos royalties e da participação especial.  O bônus de assinatura é um valor pago pela empresa concessionária vencedora de licitação para poder explorar determinado campo. O valor desse bônus é definido em leilão. Os royalties é uma espécie de imposto pago sobre o faturamento total. Hoje, todos os campos de exploração pagam em média 10% de royalties. Já a participação especial (regulamentada pelo decreto n° 2.705 de 1998) é cobrada somente em campos com alta produtividade. Vale ressaltar que com esse regime aumentou-se a participação acionária de investidores privados na Petrobras.

Ao contrário do que diversas vezes é repetido, não se trata de um projeto “entreguista” ou ultraliberal economicamente. A intervenção – necessária – do Estado não se fazia presente apenas na arrecadação de bônus e preços públicos. Adequando os meios aos fins, o estímulo à cadeia produtiva nacional se fez presente com a indução ao incremento dos índices mínimos de conteúdo local de bens e serviços, a serem observados em licitações e contratos de concessão. Canalizava-se os esforços privados às finalidades públicas, sem inibir investimentos, no pleno cumprimento da missão regulatória.

O processo dessa reforma trouxe bons e expressivos resultados. A participação do setor de petróleo e gás no PIB brasileiro evoluiu de 2,7% em 1997 para 10,5% em 2005. Enquanto a economia brasileira cresceu 14,22% entre 1998 e 2004, o setor petrolífero, incluindo a indústria petroquímica cresceu 318%[3]. Isso significou a expansão de empregos e oportunidades para os brasileiros. A Petrobras, nesse ambiente concorrencial, passou a produzir tecnologia de ponta para atividades em águas profundas.

Nesse contexto, veio a descoberta do Pré-sal em 2006. O potencial de produção de petróleo e gás natural advindos desta descoberta era superior a qualquer outra já realizada no Brasil[4]. A partir de então, houve esforços políticos por parte de setores próximos ao governo Lula para que houvesse uma mudança no marco legal do setor de petróleo no país.

A Lei nº 12.351, de 22 dezembro de 2010, se representou a mudança no marco legal. Ela instituiu o regime de partilha de produção, modalidade contratual caracterizada pela partilha entre o consórcio produtor e a União de um percentual do óleo produzido, pela obrigatoriedade da Petrobras como operadora nos consórcios, e pelo papel preponderante da PPSA, empresa pública, nas decisões desses consórcios.

A introdução do regime de partilha visou aumentar o controle do Estado sobre a produção na área do Pré-sal. Este regime também prevê a cobrança de royalties e de bônus de assinatura. Uma das diferenças entre os dois regimes é que na partilha, mesmo a empresa concessionária tendo extraído petróleo, ele ainda é de propriedade da União.

A Petrobras foi definida como operadora obrigatória e, dessa forma, o leilão acaba por ser referente às parcelas de participação nos consórcios, uma vez que a operadora já é definida por lei. Também ficou legalmente estabelecido que a estatal terá participação mínima definida nos consórcios em 30%, devido seu papel como operador. Este ano, essa exigência foi revogada, dada a situação insustentável que tal determinação deixou a Petrobras.

A intervenção alcançou também as decisões operacionais dos consórcios. A PPSA, empresa pública com finalidade de representar a União nos contratos de partilha, participa das decisões do consórcio com 50% dos votos em seu principal órgão deliberativo e com o voto de minerva e poder de veto nas decisões.

Assim, o papel do capital privado se revela bastante limitado, visto que as principais decisões nem mesmo são tomadas pelo investidor. Além disso, haveria uma baixa competitividade dos leilões, visto que seria desinteressante competir com a Petrobras; uma vez que o leilão fosse ganho, o(s) vencedore(s) teriam de acertar com a estatal brasileira como se daria o cumprimento do contrato de partilha celebrado. E assim foi que aconteceu.

O leilão de Libra, jazida petrolífera tida como a mais atrativa, contou apenas com um único lance. Um único consórcio apresentou proposta, com a oferta mínima estipulada no edital: 41,65% de óleo excedente para a União. O consórcio foi formado pela Petrobras (40%), Shell (20%), Total (20%) e pelas chinesas CNOOC (10%) e CNPC (10%)[5]. Com leilões sendo vendidos pelo lance mínimo, a realização do interesse público se mostra seriamente comprometida. Espera-se uma melhoria nesse quadro com o fim da obrigatoriedade da Petrobras como operadora; no entanto, o problema não será inteiramente resolvido dado sua natureza sistêmica.

A mudança do quadro regulatório do setor, com a introdução do modelo de partilha, se revelou um dos maiores fracassos estratégicos da história brasileira. Entretanto, a discussão política a respeito não se baseia em fatos, mas em frases prontas. Qualquer medida que vise corrigir as distorções do modelo de partilha tem sido chamadas de “entreguistas” ou “neoliberais”, atacadas por políticos irresponsáveis do PT, PCdoB e PSOL e até mesmo por uma federação sindical aparelhada por petistas, a Federação Única dos Petroleiros.

A recém revogada obrigatoriedade da Petrobras como operadora dificultou o cumprimento dos compromissos assumidos pela empresa, sendo um dos fatores que a colocou nessa crise. A falta de competição nos últimos anos a retirou da sua destacada posição em relação à inovação tecnológica. Para piorar, o mesmo governo que introduziu as mudanças que deram errado também se revelou em um gigantesco escândalo de corrupção envolvendo a empresa, com propinas milionárias e contratações fraudulentas.

A descoberta do Pré-sal poderia significar ao Brasil o que Ekofisk significou a Noruega: o início de um novo ciclo de desenvolvimento, trazendo prosperidade para o país. Poderia ter significado oportunidades de sucesso e realização profissional para os brasileiros que se envolveriam na rede de empresas que envolve a produção de petróleo, que vai desde a venda de marmitas até a sofisticada engenharia offshore.

As mudanças que se sucederam à descoberta do Pré-sal, porém, afugentaram investimentos, reduziram empregos e levaram o país ao patamar de produção da década de 1970[6]. Um governo fracassado, que levou o país a bancarrota, transformou o Pré-sal em uma ficção.

Pedro Saad é estudante de Direito na Universidade de Brasília (UnB), pesquisador no Grupo de Estudos em Direito, Recursos Natuais e Sustentabilidade (GERN/UnB), e coordenador de Energia e Meio Ambiente do Instituto Soluções

 

 

[1]http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL745573-9356,00-LULA+DIZ+QUE+PETROLEO+DO+PRESAL+DEVE+SER+PRODUZIDO+EM+LARGA+ESCALA+EM+UM+AN.html

[2] m.folha.uol.com.br/mercado/2015/09/1686978-vale-do-silicio-carioca-encolhe-junto-com-pre-sal.shtml

[3] LIMA, Haroldo. Petróleo no Brasil: a situação, o modelo e a política atual. Rio de Janeiro: Synergia, 2008, p. 27-28.

[4] BUSTAMANTE, L. A. C. A Frustração com a Partilha de Produção: o leilão do campo de Libra. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/ Senado, Fevereiro/2015 (Texto para Discussão nº 168). Disponível em: http://www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 23 fev. 2015.

[5] http://g1.globo.com/economia/noticia/2013/10/tire-duvidas-sobre-o-leilao-de-libra.html. Acesso em 2 de setembro de 2016.

[6] oglobo.globo.com/economia/sem-leiloes-setor-de-petroleo-no-brasil-pode-voltar-aos-anos-70-19967931

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