As notícias ruins sobre o setor petrolífero no Brasil não tem se resumido à corrupção na Petrobras. No início do mês, no dia 7 de outubro, foi realizada a 13ª rodada de áreas para exploração de petróleo no país, com apenas 35 vendidas das 266 leiloadas. Em crise e com dificuldades para arcar com compromissos financeiros já firmados, a Petrobras não participou. A rodada também foi marcada pela ausência de outras grandes empresas petroleiras globais.

Resultados como esses se relacionam com todo um fraco desempenho econômico de atividades relacionadas. O Brasil não tem capitalizado como nas expectativas de outrora os ganhos de riquezas que, literalmente, foram dadas tão somente pela natureza. Ainda, a falta da Petrobras merece atenção central. As decisões políticas nos últimos 7 anos foram decisivas para a crise que agora a acomete.

O fraco desempenho do setor como um todo, em especial da Petrobras, e a compreensão das políticas envolvidas podem ser melhor compreendidas quando postas em perspectiva histórica, a começar do processo de flexibilização do monopólio em meados da década de 1990. Encerrava-se então o período no qual a Petrobras detinha monopólio das atividades, com a Emenda Constitucional nº 9. A União manteria, em termos jurídicos, o monopólio, porém com a possibilidade de contratar empresas para atividades antes desempenhadas apenas pela Petrobras.

Em 1997 foi instituído pela lei 9.478 o regime de concessão. Este regime concede à empresas nacionais e/ou estrangeiras  o direito de explorar  petróleo no país. A empresa concessionária é obrigada a pagar algumas participações governamentais. Como: pagamento do bônus da assinatura, dos royalties e da participação especial.  O bônus de assinatura é um valor pago pela empresa concessionária vencedora de licitação para poder explorar determinado campo. O valor desse bônus é definido em leilão. Os royalties é uma espécie de imposto pago sobre o faturamento total. Hoje, todos os campos de exploração pagam em média 10% de royalties. Já a participação especial (regulamentada pelo decreto n° 2.705 de 1998) é cobrada somente em campos com alta produtividade. Vale ressaltar que com esse regime aumentaram-se a participação acionária de investidores privados na Companhia.

É interessante é imprescindível destacar que não se trata de, como tratam os histéricos comentaristas petistas de internet, um projeto “entreguista” ou ultraliberal economicamente. A intervenção – necessária – do Estado não se fazia presente apenas na arrecadação de bônus e preços públicos. Adequando os meios aos fins, o estímulo à cadeia produtiva nacional se fez presente com a indução ao incremento dos índices mínimos de conteúdo local de bens e serviços, a serem observados em licitações e contratos de concessão. Canalizava-se os esforços privados às finalidades públicas, sem inibir investimentos, no pleno cumprimento da missão regulatória.

Em meados de 2006 foi-se descoberto na Bacia de Santos um novo poço de exploração de Petróleo. Esta descoberta foi considerada como o nascimento do Pré-Sal. Segundo Bustamante (ano), o potencial de produção de petróleo e gás natural advindos desta descoberta é superior a qualquer outra já realizada no Brasil. A partir daí se iniciou uma “campanha” para que fosse mudado o marco legal do setor de petróleo no país.

Em 2009, o poder executivo enviou à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 5.938/2009, que “dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção, em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas (…)”. Esta iniciativa do executivo visava alterar o então modelo de concessão.

O regime de partilha visa aumentar o controle estatal sobre a produção do pré-sal. Em outras palavras diz respeito ao valor que o Estado tem direito após a produção realizada. Este regime também prevê a cobrança de royalties e de bônus de assinatura. Uma das diferenças entre os dois regimes é que  na partilha, mesmo a empresa concessionária tendo extraído petróleo, ele ainda é de propriedade da União. Hoje, o modelo atual de exploração do Pré-sal é o de partilha.

Vale ressaltar um trecho de consultoria legislativa produzida por Bustamante (2015):

“A principal diferenciação entre os regimes de partilha de produção e de concessão ocorre na forma de participação governamental na renda petrolífera. Enquanto nesse último regime, o concessionário é proprietário de todo o produto da lavra, e a participação governamental é devida apenas em moeda, ou seja, trata-se de uma compensação financeira; no regime de partilha de produção, pelo menos parte da participação governamental é na forma de petróleo, daí sua denominação.”¹

O regime de partilha também se diferencia do regime do marco legal de 1997 em outros aspectos. A Petrobras foi definida como operadora obrigatória – o leilão acaba por ser referente às parcelas de participação nos consórcios, uma vez que a operadora já é definida por lei. É também estabelecido que a estatal terá participação mínima definida, nos consórcios, em 30%, podendo ser maior, conforme decisão do Conselho Nacional de Politica Energética.

Além disso, criou-se a PPSA, empresa pública com finalidade de representar a União nos contratos de partilha. Ela participa das decisões do consórcio com 50% dos votos em seu principal órgão deliberativo, e, também, o voto de minerva e poder de veto nas decisões.

Considerando resultados obtidos nas licitações anteriores, no regime de concessão, o regime de partilha de produção não trouxe vantagens significativas em relação ao de concessão, inclusive no que diz respeito à parcela da renda petrolífera obtida pelo Estado.

O modelo de partilha não gerou um ambiente competitivo. O leilão de Libra, jazida petrolífera tida como a mais atrativa a investimentos, contou apenas com um único lance. No leilão, um único consórcio apresentou proposta, com a oferta mínima estipulada no edital: 41,65% de óleo excedente para a União. O consórcio foi formado pela Petrobras (40%), pela anglo-holandesa Shell (20%), pela francesa Total (20%) e pelas chinesas CNOOC (10%) e CNPC (10%). Com leilões sendo vendidos pelo lance mínimo, a realização do interesse público se mostra seriamente comprometida.

Ao mesmo tempo, a obrigatoriedade da operação ser realizada pela Petrobras tem dificultado o cumprimento dos compromissos assumidos pela empresa, colocando-a numa crise sem precedentes. Pior, a falta de competição no setor a retira da vanguarda da inovação tecnológica.

O governo brasileiro cometeu erros estratégicos severos. Para piorar, setores da opinião pública se mostram refratários a qualquer solução. Qualquer medida que vise corrigir as distorções do modelo de partilha tem sido chamadas de “entreguistas” ou “neoliberais”, atacadas por políticos irresponsáveis do PT, PCdoB e PSOL e até mesmo por uma federação sindical aparelhada por petistas, a Federação Única dos Petroleiros. Somam-se a esses os militantes histéricos de internet que acreditam religiosamente no que os sacerdotes do esquerdismo dizem.

A Petrobras nasceu da luta contra a abordagem política, à época, rotulada como “entreguista” – sem a atenção devida a um projeto de integração e desenvolvimento da cadeia produtiva e tecnológica do setor petrolífero. Ela, inclusive, foi importante para a implantação dos cursos de geologia no país. Hoje a vemos ser destruída pela corrupção e por decisões políticas ruins daqueles que outrora gritavam “o petróleo é nosso!” e ainda tem a audácia de se auto-rotularem de nacionalistas.

¹BUSTAMANTE, L. A. C. A Frustração com a Partilha de Produção: o leilão do campo de Libra. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/ Senado, Fevereiro/2015 (Texto para Discussão nº 168). Disponível em: http://www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 23 fev. 2015.

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